Смутное понимание о том, что положительный эффект Закона № 294-ФЗ себя исчерпал и требуется переход на новую модель регулирования контрольно-надзорной деятельности, сформировалось еще в 2013 г. Результатом размышлений о необходимости нового этапа реформ стала как раз «Концепция повышения эффективности…». Действительно, несмотря на то, что Закон № 294-ФЗ изначально задумывался как универсальный, к 2013 г. число полных или частичных исключений из-под действия закона превысило число видов надзора, на которые он распространялся. Однако главным было не это.
Контрольно-надзорная деятельностьВо-первых, сложившаяся система контроля не устраивала общество. По официальным данным самих контрольных ведомств, доля подконтрольных субъектов, охваченных ежегодными проверками, даже у лидеров (МЧС России, Роспотребнадзор и др.) составляет 15-18%, то есть проверка одним ведомством одной организации проводится в примерно раз в 5-6 лет, а в целом в среднем по федеральным контрольным органам этот показатель равен лишь 4%, то есть одна проверка организации проводится в среднем раз в 25 лет. Это фактически означает практически полное отсутствие государственного контроля.
Во-вторых, сложившаяся система контроля не соответствовала ожиданиям государства. Контрольно-надзорные ведомства (особенно в части территориальных органов) остаются относительно малооплачиваемыми - бюджетное финансирование в расчете на 1 должность «контролера» составляло по данным 2014 г. в федеральных органах в среднем 56 тыс. руб. в месяц, включая налоговые отчисления, расходы на содержание зданий, транспорта, привлечение экспертов, то есть непосредственно на заработную плату остается примерно половина этих средств. Значит, в условиях ограниченности бюджетных средств невозможно увеличить плотность контроля, а несоразмерность денежного вознаграждения инспектора и его возможностей, например, по приостановке работы предприятий, создает чрезвычайно высокие риски недобросовестного поведения.
В-третьих, сложившая система контроля перестала устраивать предпринимателей. В рамках существующей системы правил контролеры имеют и часто пользуются возможностью создать избыточное и неадекватное давление на выбранные ими компании.
В качестве «поворотного рычага», способного развернуть систему, устраивающего все заинтересованные стороны, НИУ ВШЭ был предложен т.н. риск-ориентированный подход, когда плотность контроля зависит от реального риска причинения вреда охраняемым ценностям. Для сравнения – по данным 2013 года нарушения, связанные с непосредственной угрозой причинения вреда или со случаями причинения вреда были выявлены лишь у 10% проверенных хозяйствующих субъектов. То есть в остальных 90% случаях проверяющие органы шли «вслепую», на объекты, где не было реально опасных нарушений.
Впервые как цельная концепция данная идея была озвучена ректором НИУ ВШЭ на встрече Председателя Правительства и членами Экспертного совета при Правительстве РФ.
Другими ключевыми направления реформы должна стать модернизация (раскрытие, систематизация, актуализация с ориентацией на безопасность) системы обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям, а также формирование исчерпывающего перечня видов государственного надзора, его законодательное закрепление, надлежащее нормативно-правовое оформление каждого из видов надзора.
