ИГМУ НИУ ВШЭ разработал Методику расчета материального ущерба как одного из показателей эффективности государственного контроля и надзора

13.03.2019

Одной из ключевых целей деятельности контрольно-надзорных органов называют сокращение материального ущерба от рисков в сфере ответственности органов контроля.

В целях корректного расчета величины материального ущерба потребовалась разработка научно обоснованного подхода к его формированию. В рамках исследования были выполнены следующие работы:

• выявление среди существующих тех видов государственного контроля (надзора), которые направлены на защиту имущественных объектов (объектов которым может быть причинен материальный ущерб),

• типологизация видов имущественных объектов, являющихся объектами защиты в соответствии с предметом государственного контроля (надзора);

• анализ по выявленным видам государственного контроля (надзора) существующих систем учета случаев причинения вреда и систем учета случаев материального ущерба;

• анализ существующих методик оценки материального ущерба, как применяемых ведомствами, так и используемых в организациях коммерческого сектора;

• анализ зарубежного опыта оценки материального ущерба в рамках государственного контроля (надзора) и использования показателя материального ущерба в качестве ключевого показателя эффективности государственного контроля (надзора);

• разработка методического подхода к оценке материального ущерба в рамках государственного контроля (надзора) и модельной методики расчета материального ущерба;

• выявление основных проблем и ограничений применения показателя материального ущерба для оценки эффективности деятельности органов государственного контроля (надзора);

• разработка методик расчета показателей материального ущерба по отдельным контрольно-надзорным органам.

По итогам проведенной работы предлагается базироваться на следующих выводах.

1. Все виды государственного контроля в зависимости от охраняемых ценностей могут быть разделены на три типа:

• виды государственного контроля, направленные на предотвращение ущерба материальным объектам имущества. Иными словами, на предотвращение реального ущерба, т.е. ущерба при котором происходит сокращение общественного благосостояния. Классическими примерами таких видов государственного контроля являются пожарный надзор (при пожаре полностью или частично утрачивается стоимость зданий), ветеринарный надзор (в случае эпидемии утрачивается стоимость заболевших и умерших животных), надзор в сфере промышленной безопасности (ущерб промышленным объектам) экологический надзор (ущерб наносится природным объектам) и мн.др. (25 видов государственного контроля из 52 проанализированных)
• виды государственного контроля, направленные на предотвращение т.н. «фискального ущерба». В случае «фискального ущерба» общественное благосостояние формально не снижается, но перераспределяется между экономическими агентами. В качестве примера можно привести налоговый контроль (неуплата налогов формально не ведет к сокращению общего числа денег в экономике, они просто не переходят государству, а остаются у предпринимателей или физических лиц), таможенный контроль (неуплата пошлин означает, что эти средства остаются в распоряжении импортеров), контроль за соблюдением трудового законодательства (формально невыплата зарплаты рабочим означает, что эти средства остаются в распоряжении предпринимателя) и проч. Несмотря на то, что сокращение общественного благосостояния не происходит, данные практики признаются государством ненадлежащими и государственный контроль обоснованно ориентируется на их минимизацию (9 видов государственного контроля из 52 проанализированных)
• виды государственного контроля объектом которых не является предотвращение материального ущерба, а направленные на защиты жизни и здоровья граждан (например, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в сфере обращения лекарственных средств и др.), либо прямая связь между объектом контроля и случаем причинения ущерба отсутствует или не может быть установлена (например, надзор в области гражданской обороны или надзор в области семеноводства) (18 видов государственного контроля из 52 проанализированных)

2. К каждому из обозначенных типов необходимо применение собственного методического подхода к расчету ущерба

Для случаев реального ущерба необходима единая методика, максимально гармонизированная с подходами оценки стоимости имущества для коммерческого сектора. Для ее реализации, в свою очередь, необходимо организовать отсутствующий в настоящий момент в большинстве контрольно-надзорных ведомств учет случаев причинения вреда и учет значений параметров, необходимых для проведения расчета ущерба в денежном выражении.

В ходе исследования был разработан как модельный подход учета и оценки (для всех типов объектов имущества, например, зданий, объектов природы, машин и оборудования, объектов культурного наследия и проч.), так и индивидуальные методики для отдельных ведомств.

Для случаев фискального ущерба предлагается использовать существующие «простые» методики расчета, предполагающие перемножение ставки на натуральный показатель. Для третьего типа случаев проведение расчетов материального ущерба нецелесообразно.

3. Важным вопросом является применение показателя материального ущерба в качестве контрольного показателя деятельности органов государственного надзора.

Значительными проблемами определения размера материального ущерба являются:

• манипулируемость показателя. В большинстве случаев данные для расчета предоставляются самим ведомство.
• латентность вреда, когда ущерб может быть выявлен только по результатам проведения проверок (18 видов государственного контроля из 34 видов, по которым может быть причинён материальный ущерб – имущественный или фискальный).
• корректность целевых установок органа контроля. Является ли вообще защита имущества предпринимателей целью государственного контроля?

Анализ зарубежного опыта по 8 странам по 4 сферам контроля (пожарный, природоохранный, транспортный, в сфере сельского хозяйства) показывает, что данный показатель с одной стороны рассчитывается, но не используется как контрольный показатель для оценки результативности и эффективности деятельности органов надзора на каком бы уровне (федеральный, региональный или муниципальный) не осуществлялся бы соответствующий надзор. Исключением, подтверждающим правило, является пожарный надзор в Австралии (является региональным), где величина ущерба определяется на основании данных независимого от органа контроля источника – сведений страховых компаний. Между тем, показатели материального ущерба рассчитываются на систематической основе прежде всего, для определения приоритетов расходования бюджетных средств и/или расчета размера компенсаций ущерба пострадавшим.

Таким образом, предлагается внедрить в практику разработанные подходы учета случаев причинения вреда и оценки материального (имущественного и фискального ущерба), но использовать полученные значения в аналитических, а не которых целях.

Направление деятельности:  Контрольно-надзорная деятельность